深化城市街道綜合治理體制改革新探索<br>——基于成都市成華區(qū)的調(diào)研報(bào)告

　　摘要：作為城市管理的最基層單位、城市市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)－－街道辦事處，如何深化街道綜合治理體制改革，是城市管理改革中的重要課題。成都市成華區(qū)進(jìn)行有益探索與實(shí)踐：一是以政策為引領(lǐng)，規(guī)范有序推進(jìn)綜合治理體制改革；二是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順職能職責(zé)；三是合理劃分事權(quán)，推動(dòng)行政管理權(quán)限下放；四是創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，提升街道綜合管理效能；五是強(qiáng)化公共服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)便利化。通過改革，有效提升了公共服務(wù)質(zhì)量和水平；有效提升了社會(huì)建設(shè)和管治水平；有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有效提升了社區(qū)自治能力。該區(qū)的改革得到三點(diǎn)啟示：深化城市街道綜合治理體制改革要注重協(xié)調(diào)性；深化城市街道綜合治理體制改革要找準(zhǔn)著力點(diǎn)；深化城市街道綜合治理體制改革要激發(fā)民主自治活力。

　　關(guān)鍵詞：城市街道；治理體制；成都成華區(qū)；改革探索

　　黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)改革作出了重大部署，作為城市管理的最基層單位、城市市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)－－街道辦事處，如何深入貫徹落實(shí)好黨的十八屆三中全會(huì)精神，深化街道綜合治理體制改革，認(rèn)真履行好“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)”等職責(zé)，是城市綜合改革中的重要課題。為了總結(jié)探索城市街道辦事處如何以深化行政體制改革為主體的綜合治理體制改革經(jīng)驗(yàn)，我們課題組對(duì)成都市成華區(qū)進(jìn)行了調(diào)研。課題組通過調(diào)研分析認(rèn)為，該區(qū)的探索與實(shí)踐具有參考借鑒意義。

　　一、成都市成華區(qū)推進(jìn)街道綜合治理體制改革的實(shí)踐探索

　　成都市成華區(qū)位于成都市區(qū)東北部，是成都五個(gè)中心城區(qū)之一，全區(qū)幅員面積108平方公里，是成都市面積最大的城區(qū)，轄14個(gè)街道辦事處，常住人口94.08萬。近年來，成都市成華區(qū)緊緊圍繞轉(zhuǎn)變街道職能，夯實(shí)城市發(fā)展基礎(chǔ)，大力實(shí)施街道機(jī)構(gòu)及配套改革。特別是2012年以來，成華區(qū)按照黨的十八大關(guān)于深化行政體制改革的要求，根據(jù)成都市第十二次黨代會(huì)提出的構(gòu)建與現(xiàn)代化和國際化城市發(fā)展相適應(yīng)的城市基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制的要求，結(jié)合建設(shè)“民生成華”、“和諧成華”，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)職能“雙加強(qiáng)”為目標(biāo)，按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的指導(dǎo)思想，全面啟動(dòng)和推進(jìn)了旨在轉(zhuǎn)變街道職能的綜合治理體制改革。

　?。ㄒ唬┮哉邽橐I(lǐng)，規(guī)范有序推進(jìn)綜合治理體制改革

　　改革意味著利益格局調(diào)整，必將涉及有關(guān)部門的利益，為了保障綜合治理體制改革規(guī)范有序推進(jìn)。2012年2月，成華區(qū)在前期充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，以區(qū)委編委會(huì)的名義印發(fā)了《成華區(qū)街道辦事處行政管理體制改革工作方案》，從深化街道機(jī)構(gòu)改革、理順區(qū)和街道兩級(jí)工作運(yùn)行體制機(jī)制、建立健全街道社區(qū)基層治理機(jī)制、探索社區(qū)網(wǎng)格化管理模式等方面明確了街道綜合管理體制改革的11項(xiàng)任務(wù)，并配套出臺(tái)《成華區(qū)街道機(jī)構(gòu)改革方案》、《成華區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)的實(shí)施意見》、《成華區(qū)2012年度街道目標(biāo)績效考核辦法》、《關(guān)于調(diào)整街道財(cái)政管理體制的意見》等文件。在這些政策和制度的保障下，初步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理和公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)職能“雙加強(qiáng)”的目標(biāo)。

　?。ǘ﹥?yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順職能職責(zé)

　　通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，對(duì)組織資源的整合和優(yōu)化，能有效地積聚新的組織資源，理順各方面職能關(guān)系，實(shí)現(xiàn)組織資源價(jià)值最大化和組織績效最大化。成華區(qū)按照“統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的原則，對(duì)街道辦事處公共服務(wù)、社會(huì)管理職能進(jìn)行了職能歸類，歸并為內(nèi)部管理類、社會(huì)建設(shè)類、城市管理類、社會(huì)管理類、城市化推進(jìn)類（涉農(nóng)街道）五大類職能。按照1個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)1類職能的要求，將原城區(qū)5個(gè)科室、涉農(nóng)6個(gè)科室，重新設(shè)置為城區(qū)4個(gè)科室、涉農(nóng)5個(gè)科室，精簡了機(jī)構(gòu)，避免了街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)交叉，方便了群眾“一門辦事”。結(jié)合強(qiáng)化街道公共服務(wù)職能，將街道下屬事業(yè)單位調(diào)整為公共服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心和會(huì)計(jì)核算中心。同時(shí)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能從街道辦事處獨(dú)立出來，設(shè)立投資服務(wù)分中心，由街道黨工委管理，專門承擔(dān)街道現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能并將原考核街道辦事處抓經(jīng)濟(jì)、抓項(xiàng)目的目標(biāo)考核內(nèi)容全部調(diào)整到街道投資服務(wù)分中心進(jìn)行單獨(dú)考核，進(jìn)一步優(yōu)化了街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

　?。ㄈ┖侠韯澐质聶?quán)，推動(dòng)行政管理權(quán)限下放

　　合理劃分事權(quán)是行政體制改革的基礎(chǔ)性工作，也是政治體制改革的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)“合理劃分事權(quán)”提出了新要。成華區(qū)按照“減少部門對(duì)街道的管理事項(xiàng)，增加部門對(duì)街道的服務(wù)事項(xiàng)”的要求，積極推進(jìn)簡政放權(quán)，著力解決“權(quán)、責(zé)不一致”的問題，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)區(qū)級(jí)部門、街道承擔(dān)的行政職權(quán)、公共服務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，研究制定了區(qū)級(jí)部門下放街道、社區(qū)辦理工作事項(xiàng)的目錄清單，并對(duì)區(qū)級(jí)部門下沉街道、社區(qū)工作事項(xiàng)辦理流程、權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范和明確。同時(shí)，按照嚴(yán)格準(zhǔn)入、統(tǒng)一審核的要求，建立政務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，明確了由“部門提交申請(qǐng)—相關(guān)部門集中審核—區(qū)政府審定”的政務(wù)事項(xiàng)下沉程序。目前，成華區(qū)已采取授權(quán)或委托等形式，將區(qū)級(jí)部門承擔(dān)的有關(guān)民政事務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等9大類63項(xiàng)工作事項(xiàng)下沉到街道辦理，將住房保障、教育文體、綜治維穩(wěn)等9大類75項(xiàng)工作事項(xiàng)下沉到社區(qū)辦理。

　　（四）創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，提升街道綜合管理效能

　　黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。成華區(qū)按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，從三個(gè)方面探索創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新。

　　一是積極推進(jìn)綜合執(zhí)法改革。圍繞實(shí)現(xiàn)街道城市管理、社會(huì)治安綜合治理、交通秩序“三加強(qiáng)”目標(biāo)，將城市管理、社會(huì)治安綜合治理、交通秩序管理三支執(zhí)法力量整合，依托城管執(zhí)法隊(duì)成立街道綜合執(zhí)法隊(duì)，在新鴻、府青等6個(gè)街道開展了綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)，統(tǒng)一行使轄區(qū)城市管理違法行為行政執(zhí)法、參與社會(huì)治安綜合治理、協(xié)助維護(hù)轄區(qū)道路交通秩序等職責(zé)。二是積極探索社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)模。統(tǒng)籌整合基層各類協(xié)管員、大學(xué)生志愿者、“兩委”成員等力量，根據(jù)社區(qū)居民分布和人口構(gòu)成等實(shí)際狀況，按每個(gè)網(wǎng)格300戶-500戶的標(biāo)準(zhǔn)，將14個(gè)街道所屬的97個(gè)社區(qū)劃分兩個(gè)片區(qū)400多個(gè)網(wǎng)格，并為每個(gè)網(wǎng)格配備2-3名網(wǎng)格員和1名責(zé)任人，采取“前后臺(tái)互動(dòng)、網(wǎng)格化服務(wù)”模式，由前臺(tái)窗口（社區(qū)服務(wù)站）受理社區(qū)居民申辦事項(xiàng)及政策咨詢，后臺(tái)網(wǎng)格管理員負(fù)責(zé)督促落實(shí)服務(wù)事項(xiàng)。三是完善城市社區(qū)居民自治機(jī)。將社區(qū)自治組織向居民院落延伸，以居民院落為居民自治單元，通過建立完善社區(qū)院落居民自治組織，開展以物業(yè)服務(wù)為重點(diǎn)的居民院落自治服務(wù)，增強(qiáng)了居民的社會(huì)責(zé)任感和公民主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)居民院落成員自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

　?。ㄎ澹?qiáng)化公共服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)便利化

　　長期以來，在一些地方和領(lǐng)域一直存在著城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、區(qū)域公共服務(wù)不均，甚至一個(gè)地方不同單位間、一個(gè)單位不同人群間也存在不均衡、不平等的現(xiàn)象，一定程度上已經(jīng)成為人心不齊、不穩(wěn)、不和諧的因素。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是人民群眾的最切盼望。成華區(qū)按照“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”的要求，依托社區(qū)網(wǎng)格，構(gòu)建了“區(qū)-街道-社區(qū)-院落”四級(jí)市民服務(wù)體系，區(qū)級(jí)市民中心依托區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，集辦事服務(wù)、政民互動(dòng)和信息資訊服務(wù)于一體。街道承上啟下，著力強(qiáng)化綜合服務(wù)、管理、社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)職能。社區(qū)、院落兩級(jí)市民服務(wù)站、點(diǎn)則主要開展醫(yī)保社保、民政救助、養(yǎng)老、文化、助殘、生育、教育等公共服務(wù)，開設(shè)市民講堂、藝術(shù)畫廊，開展少年之家、心理咨詢等特色服務(wù)。同時(shí)，積極培育扶持社會(huì)組織發(fā)展，重點(diǎn)培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織和公益服務(wù)類社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織和市場中介機(jī)構(gòu)參與居家養(yǎng)老、文體娛樂、社會(huì)救助、社工服務(wù)等公益服務(wù)類事務(wù)。

　　二、主要成效

　?。ㄒ唬┯行嵘斯卜?wù)質(zhì)量和水平

　　街道綜合治理體制改革實(shí)施后，成華區(qū)通過整合分散的公共服務(wù)職能、健全公共服務(wù)平臺(tái)、培育社會(huì)組織承擔(dān)部分公共服務(wù)、推行政府購買服務(wù)、探索組建社區(qū)服務(wù)聯(lián)盟、提升社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)能力等措施，初步構(gòu)建了“全域均衡”的公共服務(wù)體系，公共服務(wù)質(zhì)量和水平得到明顯提升，有力地推動(dòng)了“民生成華”建設(shè)?！度嗣窬W(wǎng)》以《成都市成華區(qū)：打造社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)新模式，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新》為題，深度報(bào)道了成華區(qū)在街道推行社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)工作的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；探索的社區(qū)衛(wèi)生中心和大醫(yī)院之間的“雙向轉(zhuǎn)診”模式得到了國務(wù)院醫(yī)改辦調(diào)研組的充分肯定。

　　（二）有效提升了社會(huì)建設(shè)和管理水平

　　通過街道綜合治理體制改革，實(shí)現(xiàn)了街道機(jī)構(gòu)改革、街道綜合執(zhí)法、社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)和社區(qū)院落整治等改革的有機(jī)結(jié)合，提升社會(huì)建設(shè)和管理水平。一是通過街道辦事處職能調(diào)整，使街道有了更多時(shí)間和精力從事社會(huì)管理和公共服務(wù)工作，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了街道職能。二是通過健全街道社區(qū)基層治理機(jī)制，使社區(qū)居委會(huì)有時(shí)間和精力按照自治組織的要求更好地履行職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)自治功能。三是通過發(fā)展社會(huì)組織，使社會(huì)組織成為有效承接政府職能轉(zhuǎn)變的載體，進(jìn)一步促進(jìn)了政府職能歸位。在全區(qū)大拆遷大建設(shè)、發(fā)展任務(wù)繁重的情況下，成華區(qū)保持了社會(huì)大局和諧穩(wěn)定，有力地推進(jìn)了“和諧成華”建設(shè)。

　　（三）有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　通過推進(jìn)街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的相對(duì)分離，組建街道投資服務(wù)分中心對(duì)街道經(jīng)濟(jì)職能實(shí)行有效承接，使全區(qū)街道招商引資更專業(yè)、企業(yè)服務(wù)更優(yōu)質(zhì)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供了體制機(jī)制保障，推動(dòng)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)保持良好的發(fā)展勢(shì)頭。2013年全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值610億元，同比增長7.8%；地方公共財(cái)政收入46.5億，增長13.5%；地方稅收25.8億，增長16%，增幅均位居成都市五城區(qū)第一。

　　（四）有效提升了社區(qū)自治能力

　　通過街道工作向社區(qū)下沉，優(yōu)化社區(qū)基層治理結(jié)構(gòu)，讓居民全方位參與社區(qū)建設(shè)，初步構(gòu)建了社會(huì)廣泛參與的“大社區(qū)”的工作格局和社區(qū)基層治理體系。目前，成華區(qū)在97個(gè)社區(qū)全面建立了居民議事會(huì)制度，在農(nóng)民集中居住區(qū)建立了“居民代表聯(lián)系戶制度”，每個(gè)社區(qū)均設(shè)立了社區(qū)民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多數(shù)社區(qū)實(shí)行了“社區(qū)事務(wù)新聞發(fā)言人”制度，社區(qū)自治能力得到了不斷加強(qiáng)。

　　三、啟示與思考

　　推進(jìn)街道綜合治理體制改革是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，成華區(qū)在推進(jìn)改革的過程中積極探索、大膽實(shí)踐，并取得了初步成效，通過該區(qū)實(shí)踐探索得到下啟示：

　?。ㄒ唬┥罨鞘薪值谰C合治理體制改革要注重協(xié)調(diào)性

　　深化街道綜合治理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政策性較強(qiáng)，涉及面較廣，涉及利益調(diào)整，因此，必須注重改革的協(xié)調(diào)性。如成華區(qū)堅(jiān)持將統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進(jìn)作為改革堅(jiān)持的重要原則。重點(diǎn)針對(duì)改革涉及面廣、政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，著力抓好改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重試點(diǎn)先行、逐步擴(kuò)大，切實(shí)做到在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷深化。為積極有序推進(jìn)街道綜合治理體制改革，確保各項(xiàng)改革目標(biāo)任務(wù)圓滿完成，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)街道目標(biāo)考核、公共財(cái)政體制、人員評(píng)價(jià)機(jī)制等配套改革，著力解決長期以來形成的街道重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理與公共服務(wù)，街道與區(qū)級(jí)部門之間責(zé)、權(quán)、利不夠明確，基層人員配置不夠合理、作用發(fā)揮不夠充分等問題，確保了街道權(quán)力與責(zé)任相一致、財(cái)力與事權(quán)相匹配、人力與任務(wù)相適應(yīng)。針對(duì)改革配套性強(qiáng)的特點(diǎn)，建立健全推進(jìn)改革的協(xié)調(diào)機(jī)制，著力完善基層社會(huì)管理、公共財(cái)政體制、目標(biāo)考核等配套政策，切實(shí)為順利推進(jìn)改革提供有力保障。

　?。ǘ┥罨鞘薪值谰C合治理體制改革要找準(zhǔn)著力點(diǎn)

　　深化街道綜合治理體制改革的內(nèi)容很多，必須突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵。根據(jù)成華區(qū)的實(shí)踐探索，課題組認(rèn)為，建立新型社會(huì)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府職能的“歸位”是改革的著力點(diǎn)。因此，通過街道治理體制改革，原本屬于非政府社會(huì)組織應(yīng)具有的職能，逐步恢復(fù)其應(yīng)有的角色和地位，使政府的職能實(shí)現(xiàn)歸位。因此，要大力培育引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、民間組織和居民群眾參與公共事務(wù)的服務(wù)和管理，加強(qiáng)社區(qū)自治功能。社區(qū)中介組織應(yīng)成為居民參與社區(qū)建設(shè)的重要渠。

　　（三）深化城市街道綜合治理體制改革要激發(fā)民主自治活力

　　深化城市街道綜合治理體制改革的目的，就是要激發(fā)民主自治活力，全面提升社區(qū)民主自治能力。要加快推進(jìn)社區(qū)工作社會(huì)化，培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)實(shí)體、中介組織和專業(yè)性社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，還自治職能于社區(qū)。 要通過“公開招賢，定崗競爭，擇優(yōu)入圍，民主選舉，選聘錄用”的辦法，徹底改變“居大媽”式的傳統(tǒng)決策結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)“居民自治”的治理精神。通過綜合治理體制改革，使社區(qū)居委會(huì)更有利于積極引導(dǎo)和組織居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督；通過綜合治理體制改革，使社區(qū)居民的民主自治意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，社區(qū)居委會(huì)的作用得到充分發(fā)揮。社區(qū)居委會(huì)要從居民利益出發(fā)，圍繞百姓最關(guān)心的問題開展工作，制定并實(shí)施“居民議事會(huì)”、“居民聽證會(huì)”、“主任接待日”等各項(xiàng)制度，設(shè)立群眾意見箱、公示欄，暢通居民參與渠道，完善群眾利益訴求機(jī)制，并將社區(qū)議事決策過程變成聯(lián)系、組織、教育、凝聚、調(diào)動(dòng)居民參與的過程，不斷增強(qiáng)社區(qū)的民主自治能力。要加強(qiáng)街道和社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化成員年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)服務(wù)能力。

　　課題組組長：謝育新（成都行政學(xué)院副院長、教授）

　　課題組成員：劉梅（成都市成華區(qū)編辦主任）

　　趙汝周（成都行政學(xué)院決策咨詢部研究員）

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