維穩(wěn)語境下警察武力使用困境與應對

　　正當合法、必要合理的強制是警務活動的基礎保障，武力則是警察依法實施、迫使違法犯罪嫌疑人服從而采取的必要身體強制力。然而近年來，在“維穩(wěn)”這一歷史語境中，警察武力使用行為蘊藏著巨大的不穩(wěn)定風險，遭遇重重困境：公安機關居于維穩(wěn)前沿，社會沖突往往因警察介入而導致沖突升級、矛盾激化；武力手段極為敏感，事件后果極易放大，即便公安機關堅持“慎用”、“少用”，但終究難以完全規(guī)避；暴力襲警頻發(fā)的同時，正當?shù)奈淞ι钍懿缓侠淼目霖熞种?。在警務實踐中，“打不還手”成為事實行動準則，消極規(guī)避成為普遍心態(tài)，選擇性執(zhí)法成為最佳行動策略。技術操作的困難，現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境的困擾，基層民警心態(tài)上的困惑，自身監(jiān)管控制的困頓等等，構成了當前警察武力使用困境的多面異象。在合理規(guī)制警察武力使用行為，避免武力濫用的同時，有效發(fā)揮其強制作用，求得廣大人民群眾的理解和支持，以化解風險，破除困境，這對于公安機關維穩(wěn)歷史使命的達成有著舉足輕重的意義。

　　一、復合沖突--維穩(wěn)現(xiàn)實中的警務風險

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　　警務活動總是充滿沖突，強制仍然是解決沖突不可或缺的有效手段。“警務是對那些有可能導致沖突和違規(guī)行為的社會關系或群體進行控制的行為。達到這一行為的力量源是法制強制力，執(zhí)行的模式是害怕法律的懲罰。警務與生俱來的是要使用骯臟的手段去執(zhí)行。它需要采用在道義上值得懷疑的手段去達到保持和再造社會秩序的目的?！盵1]警察既是國家暴力機器的組成部分，也是公共服務的提供者；既具有政治屬性，也具有社會屬性。發(fā)展公民自由與維持社會秩序，保護正當權利與限制違規(guī)行為，嚴格執(zhí)法與熱情服務，維護社會穩(wěn)定與保護護正當訴求，這些看似矛盾的任務集于警察一身，構成警察自身屬性的“二律背反”--“警察是自由社會的異端”，[2]更多時候警察是作為必要的“惡”維系社會秩序與人們自由之間的平衡。強制即為這一必要之“惡”的底線手段。武力使用并非警務活動的唯一手段，但卻是達成警務工作目標的必需手段和基礎保障。

　　在我國，通常認為“公安機關作為黨絕對領導下的一支具有武裝性質的治安行政力量和刑事司法力量，是人民民主專政的重要工具，是國家機器的重要組成部分，具有鮮明的政治屬性?！盵3]在不同的歷史階段，警察的政治控制職能與社會管理職能、公共服務職能之間的平衡可能有所偏移，但絕不可能只余其一。 警察屬性的內在沖突決定了武力實為一柄雙刃劍--無論使用與否，都必然有所侵害，可能造成嚴重后果。風險與沖突是警察武力使用必然面對的現(xiàn)實，回避與忽視無助于對武力的合理規(guī)制。武力使用的必要性與復雜性、緊迫性與風險性、正當性與敏感性的內在沖突，在維穩(wěn)這一特定歷史語境中尤為突出。堅持在法制框架內，依法合理、有效使用武力手段，實行有限、必要的強制，既是法治精神的體現(xiàn)，也是警務活動的正當需求。

　　（二）邊界沖突：剛性維穩(wěn)的兩難選擇

　　囿于公民社會發(fā)育的不完全、法制建設的不完善、傳統(tǒng)政府管治思維和政府職能轉變的不適應等因素，在缺乏合理有效的利益表達渠道和利益均衡機制的情況下，利益分化和利益沖突不可避免，社會沖突頻發(fā)便成為常態(tài)?！耙詨艛嗾螜嗔槟繕?，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國家暴力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段”的“剛性穩(wěn)定”成為一些地方政府的維穩(wěn)目標。[4]然而，在地方政府的維穩(wěn)實踐中，高昂的維穩(wěn)成本投入并未促成黨群、干群、警民關系應有的和諧與融洽，釀成諸多矛盾和沖突的制度性因素并未從根本上改進完善。[5]以封閉信息、縮減壓制正當利益表達渠道為主要目標的單向維穩(wěn)思維，以運動式治理為主要手段的傳統(tǒng)維穩(wěn)模式，以行政主導、花錢買穩(wěn)定、法制外解決為主要方式的社會矛盾調處機制等等，已成為嚴重影響維穩(wěn)價值取向、制約維穩(wěn)效果的桎梏。依靠警察力量的剛性維穩(wěn)面臨兩難選擇：短期內可能平息事態(tài)，但長遠考慮，警察權與群眾正當權利訴求的邊界沖突愈發(fā)激烈，甚至使維穩(wěn)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)之中。

　　在“一票否決”的維穩(wěn)壓力和剛性維穩(wěn)思維指導下，公安機關在維穩(wěn)中的工作權限、職責范圍，角色目標等界限難以厘清，工作“缺位”、“到位”、“越位”之間缺乏明晰的判斷標準，黨務、政務、警務的范圍難以嚴格區(qū)分，警務與非警務的邊界愈發(fā)模糊。調用警力處置社會沖突已成為維穩(wěn)的普遍作法，警察越來越多介入利益沖突，被推向沖突前臺。在嚴峻的維穩(wěn)現(xiàn)實面前，公安機關身處各種社會矛盾交織的中心，既要勇于擔當又必須有所作為。一方面必須承擔起維穩(wěn)這一歷史使命，在法制框架內充分履行職責，以法律賦予的強制力充當好維護國家長治久安的堅實盾牌；另一方面，必須明確公安機關在維穩(wěn)中的角色定位和職能范圍，既要避免工作不到位，又要防止工作亂出位。在發(fā)揮公安機關積極作用的同時，注意警察手段的專門性、局限性和風險性，強調公安機關必須在法制的框架內維護國家安全和社會治安秩序穩(wěn)定，尤其要防止警力的濫用。

　　（三）多重復合：武力使用的現(xiàn)實風險

　　對警察武力使用的管理是所有警察機關日常管理的重中之重，但這仍無法完全杜絕警察武力的濫用問題。失控的武力極易演變?yōu)樗烈馔秊榈谋┝?，使警察身陷暴力沖突的漩渦?！皬娭屏?，無論對使用者，還是被使用者，均可能是危險的，所謂‘武力，非善也’。不正當?shù)膹娭屏烧兄绿咸炀蘩?，使問題逐步升級，當達到極限，不可收拾時，必殃及警察自身的利益。” [6]武力手段作為最為嚴厲的警察手段，一旦使用不當，極有可能導致廣泛的社會心理不安，成為引發(fā)局部地區(qū)社會不滿、泄憤心理集中爆發(fā)的“導火索”，公安機關自身可能成為引爆、激化社會矛盾的“點火人”。

　　在維穩(wěn)警務實踐中，群眾合理訴求與制度外表達方式交織復合，熱點事件與社會積怨交織復合，局部問題與整體形勢、階段性維穩(wěn)任務交織復合，經(jīng)濟問題、利益糾葛與政治問題交織復合，現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境與網(wǎng)絡虛擬環(huán)境交織復合，武力使用個案與警察形象危機、群眾不滿情緒交織復合，使得武力使用成為維穩(wěn)現(xiàn)實中高風險的警務行為。這主要表現(xiàn)為：武力使用本身危及使用者、相對人及在場無關人員人身安全的風險；對象、時機、程序、程度控制不當而導致非法使用、過度使用，合法武力僭越為非法暴力的風險；武力使用不當?shù)膫€案事件成為公共話題，演變?yōu)楣彩录⒂纱艘l(fā)局部危機的風險；對此類危機事件應對處置不當，由此導致連鎖反應的風險，等等。

　　二、多維困境--警察武力使用的現(xiàn)實分析

　?。ㄒ唬┘夹g困境

　　警察武力使用的技術設計源于相應法律規(guī)定和裝備標準。在法律層面，《人民警察使用警械和武器條例》的列舉式規(guī)定顯然無法窮盡執(zhí)法現(xiàn)實中的所有情形，對“逃跑”、“拒捕”等行為判明標準的爭議也使得事后定性中質疑不斷；在裝備保障層面，從徒手控制，使用催淚噴射器、警棍到武器間跨度較大，中間低致命武力手段仍較匱乏。囿于具體執(zhí)法情境的復雜性，警察需要在緊迫的、高風險的執(zhí)法對抗中，克服巨大的心理壓力，判明當前情況，對是否應當使用武力、應當如何使用武力做出即時選擇，以適當?shù)募夹g手段實施強制，并在復雜多變的行為延續(xù)過程之中，實時決定應當如何使用、何時應當停止使用、是否應采用其他技術手段等，這堪稱最為緊迫、最為困難的警察決策行為。

　　武力使用在操作技術上普遍存在“四難”：難判斷。受環(huán)境因素，警察個體能力，對抗過程的緊迫、復雜多變等因素影響，武力使用的對象、條件、形式等難以判明；難控制。警察可能因現(xiàn)實對抗情勢壓力而難以控制使用的程度，導致武力的過度使用；難取證。調查取證通常事后進行而難以進行有效的現(xiàn)場監(jiān)督；難定性。武力使用是否超過必要限度往往缺乏客觀標準，且通常常依賴于警察對當時情勢的判斷，這使得一些武力使用行為的定性較為困難，容易引發(fā)爭議。

　?。ǘ┱J同困境

　　警察無疑代表政府的權威，但這一權威必須建立在群眾廣泛認同的基礎之上，歸根結底表現(xiàn)為對法制權威的尊重和維護。警察的權威與行為的合法性越是得到尊重，為控制事態(tài)、維持秩序所需的代價及由此可能引發(fā)的沖突就越小。當前警察角色、職能的泛化與權威弱化間的矛盾使得警務活動普遍遭遇認同困境。

　　群眾對一些法律的正當性、合理性認同低，對警察維穩(wěn)角色定位、執(zhí)法方式認同低。在維穩(wěn)壓力下，地方政府隨意調用警力處置一般利益沖突的情況普遍存在，往往將警察置于群眾的對立面，并因而激化矛盾。濫用武力、粗暴執(zhí)法成為個別警察建立個人權威的唯一方式，群眾對個別警察暴力行為深惡痛絕，容易投射于整個警察群體。而警務活動是一個與群眾雙向互動的過程，單向強制的執(zhí)法思維較少考量這一互動，極易將小矛盾激化成大矛盾，將無需使用武力處置的情形升級為激烈的身體對抗，將個體的對抗激化成群體抗法，并不得不越來越頻繁地使用武力加以處置，武力因而更容易轉變?yōu)楸┝Α?/p>

　?。ㄈ┍O(jiān)管困境

　　武力使用歷來是公安機關教育訓練、監(jiān)督管理的重點和難點，有效的訓練與內部管理無疑是規(guī)制警察執(zhí)法行為，防止武力濫用的重要手段。警察部門對武力使用的監(jiān)管規(guī)制也因具體執(zhí)法對象、環(huán)境的差異而有所不同，并在事實上形成一定的階段性、區(qū)域性部門政策導向，影響警察的具體執(zhí)法行為。

　　個體決策是警察武力使用的主要情形，警務活動中的裁量不可避免且廣泛存在，其分散、相對獨立的行為特點使得其監(jiān)管成為難點。警察武力使用從無規(guī)制走向內部控制，再走向與廣泛外部監(jiān)督的結合，經(jīng)歷了漫長的發(fā)展階段。期間伴隨著警察專業(yè)化水平的提高，警務模式的變革，警務目標的調整，警察內部管理水平的提升和外部監(jiān)管壓力的增強。[7]警察部門傾向于內部控制，借助嚴格的職業(yè)準入、專業(yè)訓練、日常教育、內部調查等措施預防武力的濫用，并及時處理違法違規(guī)行為，將問題解決在內部；媒體、民間組織、網(wǎng)絡輿論等卻希望更多地了解警察行為的細節(jié)，獲得更多知情權與監(jiān)督權。警察權威越是弱化、公信力越是不足，外部監(jiān)督的意愿越高。內部控制可能掩蓋問題，外部監(jiān)督也可能缺乏專業(yè)判斷，失去理性而淪為情緒發(fā)泄的出口。

　　三、轉型應對--武力使用困境的破解路徑

　　（一）觀念轉軌--以武力使用負面事件應對為突破

　　在信息技術高度發(fā)達、信息公開的群眾需求日益高漲的今天，警察武力使用事件越來越頻繁地出現(xiàn)在媒體報道、網(wǎng)絡評論中，已成為群眾極為關注的公共事件。這種關注一方面因為警察武力使用本身極具沖突感和吸引力，更可籍此吸引眼球、發(fā)泄情緒，甚至對一些合法的、正當?shù)奈淞κ褂眯袨檎归_輿論審判，干擾事件的正常處理；更多則源自群眾監(jiān)督意識的增強，并希望這種監(jiān)督能夠更好地改進警務工作。遺憾的是，面對此類事件，部分公安機關仍以權力機關、管治部門自居，將外界質疑、監(jiān)督視為對自身權威的挑戰(zhàn)，將相關信息、資料視為內部機密，在封鎖信息的同時也將應有的公眾同情、理解堵諸門外，結果被動應對成為常態(tài)。應對時或是試圖完全管控信息傳播，封閉處理危機，以時間換空間；或是試圖消解危機來源，在法制程序外尋求息事寧人，以補償換平安。短期內這兩種作法往往是有效的，但長遠看來，網(wǎng)絡時代很難完全封閉處理已造成一定影響的危機事件，一段時間的封鎖信息可能導致事后社會情緒的集中報復性爆發(fā)；法制外解決嚴重損害了法制的權威，并助長了部分人“不鬧不解決、大鬧大解決”的心理預期。

　　觀念轉軌，就是要主動接受群眾、輿論的監(jiān)督，進一步規(guī)范警察權尤其是武力使用權力的運行和規(guī)制。應當將現(xiàn)代危機管理思維引入涉警武力使用負面事件的應對中，并以此為突破，建立和規(guī)范緊急響應、輿情應對、事件調查、信息發(fā)布等危機管理制度。對于可能造成影響、引發(fā)矛盾的武力使用事件，應及時進入危機應對程序，避免為掩蓋問題、遮羞掩丑而錯過危機應對的最佳時機，避免個案事件擴大化。

　　（二）方式轉變--以推進警察執(zhí)法規(guī)范化建設為契機

　　當前警察武力使用的困境源于政府維穩(wěn)困境，受制于特定歷史時期警務目標的轉移，但這不意味著公安機關可以置身事外，無所作為。推進公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設，體現(xiàn)在維穩(wěn)工作中，首先要樹立全警維穩(wěn)的全局觀念，每名民警都必須充分認識到自身具體工作與社會穩(wěn)定大局密不可分，個人具體執(zhí)法行為都可能成為不穩(wěn)定的風險源，增強具體執(zhí)法者的使命感、責任感和危機意識。

　　其次，必須進一步明確維穩(wěn)中警察權的界限，明確公安機關的角色定位。既要強調公安機關在維穩(wěn)中的主責地位，突出情報、參謀、執(zhí)行等職能，又要避免四處出擊，包攬一切。應當正視利益訴求的多元化以及由此導致的沖突，做好矛盾化解和沖突調停工作，需要政府各相關責任部門的參與，最終在法制框架內解決，而不能過多依賴警察這一強制力量?！耙獔猿稚饔镁?、慎用武器警械、慎用強制措施的原則。既要防止因使用警力和強制措施不當而激化矛盾，又要防止因警力和強制措施當用不用而導致事態(tài)進一步擴大”。 [8]

　　此外，要在轉變執(zhí)法理念的基礎上積極推進執(zhí)法方式轉變。警察執(zhí)法中所遭遇的沖突情形，大部分情況通過勸說、較溫和手段可以得到有效控制，不當?shù)膱?zhí)法方式本身即可能成為激化矛盾、促使對抗升級的重要因素。執(zhí)法方式的轉變，首先是執(zhí)法理念的轉變。樹立理性、平和、文明、規(guī)范的公安執(zhí)法新理念，進一步統(tǒng)一執(zhí)法思想、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督，以此帶動隊伍的規(guī)范化建設，從根本上解決因執(zhí)法行為失范而造成的警民關系緊張、執(zhí)法公信力不足等問題。

　?。ㄈC制轉換--以強化武力使用內部管理為目標

　　在主動接受法律規(guī)制、外部監(jiān)督的基礎上，強化警察武力使用的內部管理，重點是在技術設計、訓練認證、監(jiān)督控制、調查處理等機制設計上防止武力手段的濫用，同時保障警察在必要情況下合理合法、安全有效地使用武力。

　　在技術設計方面，要由單一手段向多元技術轉型，完善裝備保障制度，豐富低致命武力手段。在裝備不足，可供選擇的低致命中間武力手段缺乏的情況下，容易導致強硬手段、尤其是武器的濫用?！豆矙C關人民警察單警裝備配備標準（試行）》實施以來，警察武力裝備尤其是中間武力手段大為豐富，但各手段的作用距離、效果間的互補、銜接仍需進一步完善。應加強基于低致命思想的中間武力手段研發(fā)，補充警棍、催淚噴射器與武器間更為有效的低致命警械。此外，《公安機關人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》針對實踐中的特殊情況規(guī)定了替代措施，充分考慮了執(zhí)法現(xiàn)實的復雜性，但同時對警察選擇、控制相應技術手段的能力提出了更高要求，增加了過度使用武力的風險。

　　在訓練認證方面，要由技術訓練向執(zhí)法訓練轉型，改進警察武力使用訓練，創(chuàng)新訓練認證制度。在堅持常年訓練制度的同時，加大訓練投入，積極改進訓練手段，實時調整訓練內容。應將武力使用訓練與相關資格認證有效結合，提高施訓、受訓各方的積極性。在執(zhí)法理念、執(zhí)法方式轉變這一背景下，重新審視武力使用訓練的相關內容，修正與此相悖的技術規(guī)范，解決武力使用訓練中競技體育色彩過于強烈，綜合能力尤其是語言表達與群眾工作能力不足，脫離法律背景、脫離執(zhí)法實踐、脫離國情社情的問題。

　　在監(jiān)督控制方面，要由事后調查向全程監(jiān)管轉型，建立跟蹤報告制度，強化內部執(zhí)法監(jiān)督。警察在執(zhí)法中使用武力以后，只要相對人不表示異議，通常存在著“不出事不報告”的慣例，或者在造成后果后尋求私下解決，盡可能不使事件進入內部審查程序。這可能掩蓋問題，湮滅證據(jù)，為事件后期處置留下隱患。要建立武力使用跟蹤報告制度，明確應當進入報告程序的武力使用情形，細化報告方式和程序，強化內部監(jiān)督審查。通過跟蹤統(tǒng)計、科學分析，從宏觀上掌握武力使用的整體情況，實時調整相關政策和管理措施。同時，及時對個案審查建檔，杜絕當時緩和、事后升級的各種隱患。

　　結語

　　武力使用的問題歸根結底是警察權的良性運行和有效規(guī)制問題，維穩(wěn)現(xiàn)實雖然給公安機關帶來了種種困難挑戰(zhàn)，同時也為規(guī)范執(zhí)法、提升能力、重振警察形象創(chuàng)造了契機。加強警察武力使用的管理，以此在警務改革的宏觀背景與警察執(zhí)法的微觀實踐間建立起有效的連結點，從而創(chuàng)新內部管理，在根本上重建執(zhí)法公信力，重塑警察執(zhí)法權威，求得人民群眾的理解支持，降低執(zhí)法沖突的頻率和強度。畢竟，警察因執(zhí)法權威受到尊重而凸顯武力使用的合法性，而絕不能僅僅靠武力來維持自己的權威地位。

　　【參考文獻】

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　　[3] 李文喜.在“大維穩(wěn)”理念指導下構建“大穩(wěn)定”格局的認識與思考[J].公安研究，2009，182（12）：5-9.

　　[4] 于建嶸. 從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定--關于中國社會秩序的一個分析框架[J]. 學習與探索，2009，184（5）：113-118.

　　[5]清華大學社會學系社會發(fā)展研究課題組．利益表達制度化,實現(xiàn)長治久安--維穩(wěn)新思路[J]．理論參考，2011（03）：57-60。

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　　[7]Geoffrey P. Alpert， Roger G. Dunham. Understanding Police Use of Force：Officers, Suspects, and Reciprocity [M] . Cambridge University Press 2004：4-9.

　　[8]新華網(wǎng)．解讀六中全會《決定》：妥善處理群體性事件．2006年12月08日。

　　作者簡介：李國軍，男，漢族，湖北襄陽人，1973年3月生，湖北警官學院警察臨戰(zhàn)學系講師。

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