反恐背景下美俄情報改革比較與啟示

　　隨著20世紀90年代初世界格局的重大變化和“9·11”事件的發(fā)生，恐怖主義逐步進入歷史的舞臺，而美俄的情報機構(gòu)弊病也充分暴露，許多舊的情報體制與情報工作思維方式已落后于形勢的發(fā)展。美俄情報機構(gòu)為進一步強化情報工作功能，適應(yīng)新形勢，不斷進行調(diào)整與改革，并為21世紀新的情報體制的建立做準備。

　　一、美俄情報機構(gòu)弊病凸顯

　　20世紀國際社會的沖擊是多層次全方位的，但對兩個方面的影響十分巨大：一個是意識形態(tài)；另一個是經(jīng)濟全球化，就在這兩個因素的作用發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程中，美俄情報機構(gòu)的弊病也暴露出來。最為突出的就是情報部門軍心不穩(wěn)，人才流失，直接導(dǎo)致情報搜集與分析質(zhì)量下降。

　?。ㄒ唬┟绹閳髾C構(gòu)的弊病

　　“9·11”事件對美國的影響是深遠的，對美國的國家安全戰(zhàn)略走向產(chǎn)生了極大的作用力?！?·11”事件揭開美國國家情報體制大改革的序幕,“9·11”事件發(fā)生后美國的情報機構(gòu)弊病凸顯而出，主要有三點：一是對恐怖主義威脅的危害認知不足，未能制定統(tǒng)一的反恐戰(zhàn)略，“9·11”事件以前美國認為自己最大的威脅來自于地區(qū)性沖突，其次是大規(guī)模殺傷性武器擴散，最后才是恐怖主義。二是情報界諸機構(gòu)各自為政，無法實現(xiàn)有效的情報共享。缺乏強有力的集中領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致了各機構(gòu)間有效的協(xié)調(diào)不夠，使得情報共享十分艱難。三是人力情報搜集及情報分析能力不足，由于經(jīng)費削減、情報人員急劇縮編，人力資源的缺失對情報分析與人力情報搜集造成了破壞性的后果。

　　（二）俄羅斯情報機構(gòu)的弊病

　　俄羅斯情報機構(gòu)內(nèi)部人員自身問題重重，經(jīng)濟因素成為一些情報人員出賣機密的重要原因。首先，情報系統(tǒng)內(nèi)部企圖以出賣情報賺錢的人增多。由于情報系統(tǒng)人員的收入偏低，導(dǎo)致企圖以情報賺錢的人增多。其次，現(xiàn)職情報機構(gòu)的工作人員到私人公司兼職的越來越多。此外，情報系統(tǒng)內(nèi)普遍存在腐敗現(xiàn)象，影響了情報系統(tǒng)的聲譽和工作效率。除了人員自身問題，俄羅斯情報機構(gòu)整體上也存在諸多弊病，首先，人力情報是最薄弱的環(huán)節(jié)之一，多數(shù)情報不能及時收集掌握，造成被動。其次，情報交流不夠，各情報部門之間缺少交流協(xié)作機制，使得很多情報造成延誤，錯失了情報的有效時期。最后，對預(yù)警情報的敏感度不夠，情報人員會接到無數(shù)虛假的和真實的預(yù)警情報，使情報人員產(chǎn)生了職業(yè)倦怠，警惕性也隨之下降，別斯蘭人質(zhì)事件就是由于沒能及時傳達預(yù)警信息、警惕性不高導(dǎo)致的恐怖事件。

　　二、美俄情報機構(gòu)調(diào)整的思路

　　由于美俄兩國情報系統(tǒng)存在的問題不盡相同，而且輕重不一，因此調(diào)整加強的重點也不一樣。按照國內(nèi)國外形勢和自身存在的弊病，美俄情報機構(gòu)進行了規(guī)劃，對于調(diào)整，美俄分別制定了適應(yīng)自身的調(diào)整思路。

　?。ㄒ唬┟绹閳髾C構(gòu)調(diào)整的思路

　　國家安全是國家的最高利益，情報工作是維護國家安全的重要組成部分?！?·11”事件和反恐戰(zhàn)爭導(dǎo)致美國安全戰(zhàn)略的優(yōu)先次序發(fā)生重大變化，確保自身安全被列為美國各項工作的第一要務(wù)，“外抓反恐，內(nèi)保安全”成為新國家安全體制的突出特點。美國情報機構(gòu)必須加強有關(guān)國土安全的情報獲取能力，將搜集和分析國土安全情報和信息作為情報工作的重中之重。

　?。ǘ┒砹_斯情報機構(gòu)調(diào)整的思路

　　改革的重點是安全會議和聯(lián)邦安全局，重點強化對內(nèi)職能，同時加強對外情報工作和反恐情報收集。改組安全會議，把安全會議的權(quán)限拓寬到國家生活的各個領(lǐng)域，政治、外交、社會、經(jīng)濟、軍事、生態(tài)和科學無所不包，甚至國家文化和精神價值也被包括在情報工作之中，俄國家安全涵蓋的范圍比蘇聯(lián)時期更廣；且規(guī)定安全會議的日常事務(wù)由安全會議秘書處理，秘書直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。

　　三、美俄情報機構(gòu)調(diào)整采取的措施

　　美俄情報機構(gòu)根據(jù)自身存在的問題，并按照各自的調(diào)整思路，對其情報機構(gòu)進行了全方位的調(diào)整與加強。

　?。ㄒ唬┟绹閳髾C構(gòu)的改革措施

　　“9·11”事件后，布什政府下決心對情報界進行全面和徹底的改革，調(diào)整部分現(xiàn)有的情報機構(gòu)，并成立新的國家級情報機構(gòu)。先后通過情報機構(gòu)改革法案，決定設(shè)立國家情報總監(jiān)職位。布什總統(tǒng)簽署《2004年情報改革及恐怖主義預(yù)防法》，根據(jù)該法案，美國將成立國家情報總監(jiān)辦公室，開始對美國情報界進行自1947年中情局創(chuàng)立以來規(guī)模最大的一次改革。這次改革動作幅度之大，決心之堅決，超過美國國家情報體制建立五十多年以來歷史上任何一次情報改革。為了保障改革的順利開展，布什政府大力推進了相關(guān)法案的出臺和財政撥款的追加，以此行動來表示對改革的決心。

　　1.出臺相關(guān)法案賦予情報機構(gòu)更大權(quán)力

　　“9·11”事件后，布什總統(tǒng)先后簽署了幾項法案，以加強立法來為情報工作的協(xié)調(diào)運作奠定法律基礎(chǔ)。其中主要有：2001年10月26日，國會批準《愛國者法案》。該法案允許安全部門加大對恐怖分子嫌疑犯的偵察力度，禁止嫌疑犯與外界聯(lián)系，并允許有關(guān)人員對移民檔案進行秘密調(diào)查；2004年12月17日，布什總統(tǒng)簽署了《2004年情報改革及恐怖主義預(yù)防法》。根據(jù)這項563頁的情報改革法案，美國將對情報系統(tǒng)進行自1947年中情局創(chuàng)立以來最大規(guī)模的改革，設(shè)立國家情報總監(jiān)辦公室和“國家反恐中心”。

　　2.增加財政撥款為情報工作提供充足費用

　　21世紀最初幾年內(nèi)，美國年均情報經(jīng)費超過300億美元，這次面對國土安全和反恐主題，布什政府更是投入巨資，通過聯(lián)邦預(yù)算草案做足“安全”文章。2002年7月25日，眾議院表決通過了一項大幅增加情報經(jīng)費的法案，據(jù)國會知情人士透露，其情報開支比上一財年增加25％，增長幅度是美國20年來最大的。

　　3.中央情報局擴充人員提高分析能力

　　“9·11”事件讓中情局的特工們重新回到政治前臺，但中情局要想重振當年雄風，必須得有充足的人員儲備。2001年9月17日，中情局情報處負責人詹姆斯·帕維特宣布了改組方案，成立“反恐特別行動小組”，從該局緊急抽調(diào)數(shù)百名雇員加入這支反恐隊伍，一些退休特工也應(yīng)邀回來助陣。此外，中情局還從退伍軍官中招募了許多優(yōu)秀人才，凡是去過阿富汗、掌握相關(guān)語言的軍官都被攬到旗下，組成一支準軍事行動小組。

　　4.設(shè)立國家情報總監(jiān)統(tǒng)管美國情報界

　　2005年4月，首任國家情報總監(jiān)內(nèi)格羅蓬特正式就任，美國國家情報總監(jiān)辦公室誕生。國家情報總監(jiān)，統(tǒng)一指揮美國情報機構(gòu)，隸屬白宮并直接向總統(tǒng)匯報，主要任務(wù)是監(jiān)督全國所有的情報中心及各相關(guān)機構(gòu)。國家情報總監(jiān)由總統(tǒng)任命，國會批準，作為總統(tǒng)和國家安全委員會的首席情報顧問，直接向總統(tǒng)匯報，但不是總統(tǒng)內(nèi)閣成員。作為各情報機構(gòu)的首腦，國家情報總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)整個美國情報界，指導(dǎo)情報界及時高效地搜集、分析和分發(fā)情報，處理好情報搜集力量與搜集任務(wù)之間的矛盾與沖突，決定分析情報和產(chǎn)生情報的先后順序。為達到這些目標，總統(tǒng)賦予其巨大的權(quán)力。

　?。ǘ┒砹_斯情報機構(gòu)改革的措施

　　隨著蘇聯(lián)解體和俄羅斯別斯蘭人質(zhì)事件的發(fā)生，俄羅斯情報機構(gòu)內(nèi)部弊病凸顯，促使俄羅斯情報機構(gòu)面對著重大的調(diào)整，針對諸多因素，俄羅斯總統(tǒng)普京加大了情報機構(gòu)調(diào)整的力度，出臺了一系列的措施。

　　1.重建情報機制加強協(xié)調(diào)

　　俄羅斯對安全會議進行改組，實現(xiàn)了安全會議的“非軍事化”。許多軍人離開了安全會議，留下來的是那些在職業(yè)訓練、經(jīng)驗和道德品質(zhì)方面都符合安全會議這個重要國家機關(guān)要求的人。經(jīng)過改組，安全會議的編制減少了20%，包括技術(shù)人員在內(nèi)，工作人員200多人，一些精明強干的著名專家、學者和實踐工作者當上了帶頭人。國家安全會議的改組不僅使得人員和機制上得到了加強，而且使得諸多情報單位之間得到了協(xié)調(diào)，能有效地改變情報不共享的局面。

　　2.加強情報部門的權(quán)限增設(shè)新部門

　　2006年3月的《反恐法》增加了情報部門的權(quán)限，規(guī)定情報部門有權(quán)在反恐行動區(qū)域?qū)嵤╇娫挶O(jiān)聽和電子通信設(shè)備監(jiān)控，還賦予俄武裝力量采取武裝行動的權(quán)利。成立了一個由各部門和組織的代表組成的“總統(tǒng)形勢分析中心”，及時向總統(tǒng)提供有關(guān)國內(nèi)外形勢的重要情報。對外情報局還增設(shè)了兩個新機構(gòu)，一個是“經(jīng)濟情報處”；一個是專門負責同外國尤其是獨聯(lián)體國家情報機構(gòu)協(xié)作事宜的“特別局”。

　　3.建立統(tǒng)一的情報數(shù)據(jù)庫

　　為了在俄羅斯形成統(tǒng)一的反恐信息空間，聯(lián)邦安全局開始使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，它集成了15個聯(lián)邦權(quán)利執(zhí)行機關(guān)在反恐問題上的信息資源，成立專門的情報資料接收和分發(fā)機構(gòu)。組成了“聯(lián)合情報回收和儲存系統(tǒng)辦公室”，統(tǒng)一管理和分發(fā)通過各渠道獲得的情報資料完善數(shù)據(jù)庫內(nèi)容。

　　四、美俄情報機構(gòu)調(diào)整對我國情報工作的啟示

　　美俄反恐情報機構(gòu)的調(diào)整對中國的反恐工作也必定存在著一定的影響和啟示，從美俄情報機構(gòu)調(diào)整我們要從中吸取其先進的經(jīng)驗，完善自身的情報機構(gòu)建設(shè)。

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　　通過美俄兩國情報立法情況的分析比較不難看出，這些法律為防范、打擊恐怖活動，加強情報交流，采取多種情報手段提供了基本的法律保障，有法律作為依托，能夠更好地開展反恐情報工作。在當前國際國內(nèi)新形勢下，雖然我國對暴力恐怖犯罪做出了一些規(guī)定，但仍存在著許多不完善的地方，特別是反恐情報方面的立法，這就需要我們加強總體研究，盡快制定適合中國國情的反恐情報法律法規(guī)。逐步優(yōu)化，形成完整的法律體系和完善的情報戰(zhàn)略，才能使我們的反恐情報工作有法可依。

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　　美俄情報機構(gòu)根據(jù)自己的弊病和調(diào)整思路，把很多情報部門進行整合，防止情報的重復(fù)吸收和分析、研判。參考美俄的做法，我國應(yīng)當建立專門的綜合情報中心，將工作重點放在情報的匯總、研判和分析上來，充分發(fā)揮整合總用，促進情報工作更加快速的發(fā)展。在我國，解放軍的情報偵察部門，邊防部隊的情報部門以及公安機關(guān)等相關(guān)部門都可以收集相關(guān)的情報，如何協(xié)調(diào)這些部門的情報工作，防止發(fā)生情報收集的各自為政，各情報部門之間缺乏交流致使情報得不到有效利用的情況，我們應(yīng)該將情報部門進行整合，加強之間的情報交換與通報，加強情報部門的分析預(yù)測能力，選拔優(yōu)秀人才，培訓相關(guān)技能，提高人力收集情報的能力。

　?。ㄈ┘訌妵H合作

　　隨著恐怖主義國際化進程的不斷深入，防范與打擊已經(jīng)不能只靠一個國家的力量來完成了，需要國際社會的共同努力。美俄認識到了這一點，所以充分地進行雙邊、多邊合作，簽訂反恐合作協(xié)議，實現(xiàn)情報的多元化與情報的交流共享，使反恐情報信息發(fā)揮最大的效用，達到預(yù)防、打擊恐怖主義犯罪的目的。因此，我國為了預(yù)防恐怖主義犯罪，如“東突”勢力，單靠自己是遠遠不夠的，需要充分利用國際力量，重點加強與美國、俄羅斯、巴基斯坦等國以及中亞、南亞等周邊國家在反恐情報、查證線索、調(diào)查恐怖組織資金來源等方面進行交流合作，利用上海合作組織進行有目的的多邊反恐合作，建立反恐情報共享平臺，廣泛收集各國的情報信息。

　　參考文獻

　　[1]劉肖巖.外國情報機構(gòu)與反恐[M].線裝書局.2010

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　　作者簡介：

　　何媛媛（1986-）女，漢族，現(xiàn)就讀于中國人民武裝警察部隊學院軍事情報學專業(yè)。

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