刑訴法修正案對警察執(zhí)法監(jiān)督提出新課題

2014-04-02 10:13:12  作者 : 王先琳  來源 : CPS警裝網

　　十一屆全國人大五次會議順利通過關于修改刑事訴訟法的決定。此次刑事訴訟法修改，在指導思想方面把握了以下幾點：一是堅持從我國基本國情出發(fā)，循序漸進地推進我國刑事訴訟制度的完善。二是堅持統(tǒng)籌處理好懲罰犯罪與保障人權的關系。三是堅持著力解決在懲治犯罪與維護司法公正方面存在的突出問題。

　　本次刑訴法修改最突出的亮點就是將“尊重和保障人權”寫進刑事訴訟法總則，并在多項具體規(guī)定和制度完善中加以貫徹和體現；同時，強調改革偵查程序，健全強制措施；規(guī)范司法行為，遏制刑訊逼供等等。這些修改既有利于彰顯我國司法制度的社會主義性質，也有利于公安司法機關在刑事訴訟程序中更好地遵循和貫徹這一憲法原則。

　　健全偵查程序，規(guī)范偵查行為，著重完善了訊問犯罪嫌疑人的程序和必要的偵查措施，同時強化對偵查措施的規(guī)范和監(jiān)督，防止濫用。其主要內容為：根據偵查取證工作的實際需要，增加規(guī)定了口頭傳喚犯罪嫌疑人的程序，適當延長了特別重大復雜案件傳喚、拘傳的時間，增加規(guī)定了詢問證人的地點，完善人身檢查的程序，在查詢、凍結的范圍中增加規(guī)定債券、股票、基金份額等財產，并根據偵查犯罪的實際需要，增加了嚴格規(guī)范技術偵查措施的規(guī)定。

　　此外，本次刑訴法修改還將監(jiān)視居住定位于減少羈押的替代措施，規(guī)定了與取保候審不同的適用條件，增加了指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行方式，并明確檢察機關對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行實行監(jiān)督。特別需要指出的是，現行刑訴法規(guī)定：拘留、逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應當把拘留、逮捕的原因和羈押的場所，在24小時以內通知被拘留人、被逮捕人的家屬。其中，“有礙偵查”情形的界限比較模糊。綜合考慮懲治犯罪與保護犯罪嫌疑人、被告人權利的需要，本次刑訴法修改對采取強制措施后不通知家屬的例外作了嚴格限制，明確采取逮捕和指定居所監(jiān)視居住的，除無法通知的以外，應當在24小時內通知家屬。同時，將拘留后因有礙偵查不通知家屬的情形，僅限于危害國家安全犯罪和恐怖活動犯罪。

　　刑事訴訟法修正案對公安刑事執(zhí)法工作和執(zhí)法水平提出了更高要求。同時，對人民警察執(zhí)法監(jiān)督提出了新課題，帶來了新考驗，既提出了挑戰(zhàn),也是一個契機。目前我國的偵查活動存在著強制措施適用自由裁量權過大、犯罪嫌疑人在偵查階段權利保障不利等問題。如何完善對偵查活動的監(jiān)督成為社會關注的焦點問題。為此，本文著重論述人民警察執(zhí)法監(jiān)督問題。

　　一、警察執(zhí)法監(jiān)督的概念

　　人民警察執(zhí)法的權力是國家基本權力的一個重要方面，是人民警察在國家法律規(guī)定的職權范圍內依法可以行使的權威性行為。權力和權利是人民警察執(zhí)法問題的兩個方面，只有兩個方面有機結合起來，才能形成一個整體。警察執(zhí)法監(jiān)督，是指法律授權的機關以及公民和社會組織對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權的活動以及遵守紀律的情況所實施的監(jiān)督、監(jiān)察、督促、檢查和糾正的行為。執(zhí)法是公安機關最主要的職責和基本活動，公安機關要做到“立警為公，執(zhí)法為民”，就要依法執(zhí)法。權力沒有制約很容易產生腐敗，執(zhí)法沒有監(jiān)督也會發(fā)生違規(guī)。做好人民警察執(zhí)法監(jiān)督是《人民警察法》的法律規(guī)定。

　　人民警察執(zhí)法監(jiān)督有廣義和狹義之分。狹義的警察執(zhí)法監(jiān)督，是指警察機關內部上下級之間和警察機關內部專設的機構，對所屬警務人員履行職責、行使職權和遵守紀律進行視察和督導并進行監(jiān)督。如公安法制部門、公安督察、紀委等部門專門設立的監(jiān)督機構。廣義上的警察監(jiān)督包括以下幾方面：其一、外部監(jiān)督，包括執(zhí)政黨、權力機關、檢察機關、審判機關、社會團體、公民對警察的監(jiān)督；其二、政府系統(tǒng)的行政監(jiān)督，包括上級和本級的監(jiān)督、行政監(jiān)察機關的監(jiān)督、審計監(jiān)督和其他監(jiān)督。

　　對人民警察執(zhí)法監(jiān)督的目的是為了維護和制約警察依法行使職權，履行職責；為了維護和制約警察違法行使權力，端正人民警察的紀律與作風?？傊嗣窬靾?zhí)法監(jiān)督的目的是為了維護人民群眾的根本利益，監(jiān)督的真正力量也孕育在人民群眾之中。

　　二、警察執(zhí)法監(jiān)督的基本特征

　　1.監(jiān)督主體具有廣泛性

　　警察執(zhí)法監(jiān)督的主體十分廣泛，既有國家權力機關的監(jiān)督，又有檢察機關和行政監(jiān)察機關的監(jiān)督；既有來自社會的監(jiān)督，又有公安機關內部的監(jiān)督。這些來自不同方面的監(jiān)督主體，形成了完整的公安執(zhí)法監(jiān)督體系。

　　2.監(jiān)督對象具有特定性

　　警察執(zhí)法監(jiān)督的對象是公安機關及其人民警察。公安機關及其人民警察是執(zhí)法者，警察執(zhí)法監(jiān)督是對公安機關及其人民警察執(zhí)行職務行為進行的監(jiān)督，監(jiān)督公安機關及其人民警察在執(zhí)行職務活動中是否依法履行職責、行使職權，是否嚴格遵守和執(zhí)行人民警察的義務和紀律。

　　3.監(jiān)督的形式具有多樣性

　　警察執(zhí)法監(jiān)督是通過多種途徑和形式進行的。監(jiān)督主體的性質、地位不同，監(jiān)督的形式、程序也不相同。權力機關、人民政府以及上級公安機關，可以通過檢查、審查、調查、聽證等監(jiān)督形式進行監(jiān)督；檢察機關可以通過法定程序對偵查、執(zhí)行刑罰等活動進行監(jiān)督；行政監(jiān)察機關可以通過檢查、調查等行政監(jiān)察程序監(jiān)督；監(jiān)督機構則依照專門的督察程序進行監(jiān)督；其他社會監(jiān)督主體可以通過批評、建議、申訴、控告、復議等監(jiān)督形式進行監(jiān)督。

　　三，警察執(zhí)法監(jiān)督的分類

　　依據不同的標準，警察執(zhí)法監(jiān)督可以劃分為不同的類別。

　　1.按監(jiān)督主體劃分

　　根據監(jiān)督主體的不同，警察執(zhí)法監(jiān)督可以分為國家權力機關的監(jiān)督、檢察機關的監(jiān)督、審判機關的監(jiān)督、行政監(jiān)察機關的監(jiān)督、公安機關內部的監(jiān)督、公民和社會的監(jiān)督等。

　　2.按隸屬關系劃分

　　根據監(jiān)督主體與監(jiān)督對象的隸屬關系不同，警察執(zhí)法監(jiān)督可以分為外部監(jiān)督和內部監(jiān)督。外部監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間不具有直接的行政隸屬關系，這種監(jiān)督主體是公安機關以外的其他機關、組織和公民個人，主要有國家權力機關的監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、社會監(jiān)督等；內部監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間有著直接的行政隸屬關系，即上級公安機關對下級公安機關，上級業(yè)務部門對下級業(yè)務部門，本級公安機關對所屬業(yè)務部門、派出機構及其人民警察的各項執(zhí)法活動實施的監(jiān)督。這種監(jiān)督主體是公安機關自身，主要有督察監(jiān)督、法制部門監(jiān)督以及行政復議和國家賠償制度等。

　　3.按監(jiān)督時間劃分

　　根據實施監(jiān)督的時間不同，警察執(zhí)法監(jiān)督可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督是指監(jiān)督主體在公安機關及其人民警察實施執(zhí)法行為之前依法進行的監(jiān)督。上級公安機關對下級公安機關執(zhí)法工作方案事前的審核、檢察機關對公安機關提請逮捕犯罪嫌疑人的審查批準等就是事前監(jiān)督。事中監(jiān)督是指監(jiān)督主體在公安機關及其人民警察執(zhí)法過程中進行的監(jiān)督。檢察機關對公安機關偵查過程中存在的違法行為發(fā)出糾正違法通知書，督察機構對人民警察的執(zhí)法活動進行現場督察等。事后監(jiān)督是指監(jiān)督主體在公安機關及其人民警察執(zhí)法行為終結之后進行的監(jiān)督，行政復議、行政訴訟、行政賠償等就是事后監(jiān)督。

　　4.按法律效力劃分

　　根據監(jiān)督主體的監(jiān)督行為是否具有法律效力，警察執(zhí)法監(jiān)督可以分為直接監(jiān)督和間接監(jiān)督。

　　直接監(jiān)督是指監(jiān)督主體的監(jiān)督行為能直接產生法律效力的監(jiān)督。檢察機關作出的批準或不批準逮捕的決定，人民法院作出的撤銷公安機關具體行政行為的判決，公安機關必須執(zhí)行，這些都是直接監(jiān)督。

　　間接監(jiān)督是指不直接具有法律效力的監(jiān)督，社會組織、公民的監(jiān)督和新聞媒體的輿論監(jiān)督都是間接監(jiān)督，不具有直接法律效力，但可以按照法定條件向有權機關提出，通過有權機關對公安機關及其人民警察的違法違紀行為予以糾正。

　　四、警察執(zhí)法監(jiān)督的意義

　　1. 實現人民警察職能的重要條件

　　公安機關是武裝性質的國家治安行政機關和刑事執(zhí)法機關。鞏固共產黨執(zhí)政地位，維護國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)是新時期公安機關的歷史使命和基本職能。“全心全意為人民服務”是人民警察的根本宗旨。這是國家的社會主義性質所決定的。人民警察依法代表國家行使職權，其行為是代表廣大人民群眾的根本利益，應當自覺接受人民群眾的監(jiān)督。只有在國家有效的監(jiān)督和控制之下，人民警察才能發(fā)揮好職能作用，因此人民警察執(zhí)法監(jiān)督是實現公安機關職能的必要條件。

　　2. 保障人民警察依法行使職權的重要手段

　　對公安機關及其人民警察行使職權活動合法性的監(jiān)督是人民警察執(zhí)法監(jiān)督的核心。公安機關及其人民警察必須依法執(zhí)法，這是由公安機關的性質、地位決定的。毋須置疑，加強對公安機關及其人民警察的監(jiān)督，是保障人民警察依法行使職權的重要手段。提高人民警察執(zhí)法水平，需要加強監(jiān)督機制，這是保障人民警察依法行使職權的重要保證。

　　3. 加強人民警察隊伍建設的重要保障

　　人民警察執(zhí)法監(jiān)督是加強人民警察隊伍建設的重要保障。人民警察的執(zhí)法行為，直接影響到國家利益和人民群眾的切身利益。必須清醒認識到，當前仍然存在少數人民警察在執(zhí)法過程中有越權、濫用職權等違法現象，以權謀私，執(zhí)法犯法并未完全得到杜絕。解決這些問題的途徑之一，就是加強對人民警察的執(zhí)法監(jiān)督。從嚴治警、是加強人民警察隊伍自身建設的需要，是嚴格公安隊伍管理的內在要求?？傊瑘?zhí)法監(jiān)督是人民警察隊伍建設的可靠保障。

　　4.維護公民合法權益的重要保證

　　《人民警察法》規(guī)定，人民警察的任務是保護公民人身安全、人身自由和合法財產，這就決定了公安機關和人民警察執(zhí)法活動直接涉及公民的人身權利和財產權利。為了防止權力濫用，發(fā)生侵犯公民合法權益的行為，保證公安機關及其人民警察依法執(zhí)法，就要通過采取相應的監(jiān)督措施，完善執(zhí)法監(jiān)督制度，以更好保護公民合法權益。人民警察必須轉變執(zhí)法觀念,要增進同人民群眾的感情,提高服務意識，堅決維護群眾的合法權益，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

　　5、貫徹依法治國方略的必然要求

　　依法辦理各類案件，依法行政，是公安機關貫徹依法治國方略的必然要求，國家法律賦予人民警察許多特別的權力，如果沒有嚴格執(zhí)法監(jiān)督制約機制，就容易導致違紀違法行為的發(fā)生，出現腐敗。因此，必須加強對人民警察的執(zhí)法監(jiān)督，這是貫徹依法治國方略的必然要求。

　　五、警察執(zhí)法監(jiān)督的原則

　　人民警察執(zhí)法監(jiān)督的原則是貫穿于執(zhí)法監(jiān)督活動之中，用于指導和規(guī)范監(jiān)督主體依法實施監(jiān)督行為的基本準則。其基本原則主要有以下四種：

　　1、維護人民利益原則

　　維護人民利益原則是指所有監(jiān)督活動都必須以維護人民群眾的根本利益為出發(fā)點，最大限度地保護人民群眾的利益不受侵犯。堅持人民利益的原則，不僅強調監(jiān)督主體要本著為人民負責的精神，認真開展監(jiān)督活動，把違背人民利益的一切言論和行為作為監(jiān)督的對象，堅持批評、糾正一切危害人民利益的行為。而且強調在監(jiān)督活動中，必須以人民利益為最高標準來處理監(jiān)督過程中發(fā)現的問題，把維護人民群眾的利益作為監(jiān)督活動的行為準則和評價標準。

　　2、法制原則

　　法制原則指對人民警察的執(zhí)法監(jiān)督，必須依照法律賦予的職權和法律規(guī)定的程序實施監(jiān)督活動。法制原則主要包括：其一、監(jiān)督主體在監(jiān)督時必須依照國家憲法、法律法規(guī)賦予的監(jiān)督權力，依法開展監(jiān)督工作；其二、監(jiān)督主體在依法行使監(jiān)督權力時，必須依照法定程序進行，保證監(jiān)督程序和方式、步驟合法。只有堅持監(jiān)督的法制原則，才能克服監(jiān)督的隨意性和盲目性，確保監(jiān)督活動有效實施。

　　3、依靠群眾原則

　　依靠群眾原則是指在監(jiān)督的活動中必須依靠群眾的力量，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督。依靠群眾原則包括：一是要用多種形式和多種渠道吸引、鼓勵人民群眾參加到監(jiān)督活動中來；二是必須以群眾性監(jiān)督為基礎，使各種監(jiān)督活動本身置于人民群眾的監(jiān)督之下。在監(jiān)督活動中貫徹群眾路線，發(fā)揮群眾的作用，接受群眾的監(jiān)督。

　　4、公開原則

　　監(jiān)督公開原則是指監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權時，除涉及國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須依據一定的法律和程序，使監(jiān)督活動的有關事項向監(jiān)督對象和社會公開。公開原則包括：（1）公開監(jiān)督職權的依據，即監(jiān)督主體應將作為行使監(jiān)督權的依據在沒有實施監(jiān)督前，向社會以及被被監(jiān)督人公開展示；（2）公開監(jiān)督決定過程，即監(jiān)督主體應當將監(jiān)督形成的過程，監(jiān)督的有關事項，向被監(jiān)督人和社會公開；（3）公開監(jiān)督結果，即指監(jiān)督主體通過實施監(jiān)督行為，最終作出監(jiān)督決定之后，監(jiān)督主體應當將監(jiān)督決定的內容，以法定形式向被監(jiān)督人和社會公開。

　　5、效率原則

　　監(jiān)督的效率原則是指在實施監(jiān)督的過程中，必須考慮以投入最少的人、財、物資源，獲取最大的監(jiān)督效果。監(jiān)督效率的高低是衡量監(jiān)督活動客觀效果的重要標準，它是監(jiān)督活動中各種要素組合是否科學的綜合反映。

　　在監(jiān)督活動中堅持效率原則，要注重提高監(jiān)督主體自身的各方面的素質。包括提高監(jiān)督主體的政治素質、思想道德素質、心理素質、業(yè)務素質和法律素質。并在提高綜合素質的同時，也要努力提高監(jiān)督主體運用法律進行監(jiān)督的能力。

　　《中華人民共和國人民警察法》規(guī)定，人民警察行使職權必須接受社會及公民的監(jiān)督，必須要有相應的、有效的監(jiān)督制約機制。當前各種矛盾日益突出，為使公安機關和人民警察 “立警為公，執(zhí)法為民”，依法履行好職責，對公安機關和人民警察加強執(zhí)法監(jiān)督是十分必要的！

　　六、完善對偵查活動的監(jiān)督

　　偵查制度與檢察制度、審判制度、刑罰執(zhí)行制度構成了我國的刑事司法制度。偵查是刑事訴訟活動的基礎和前提，它處于刑事訴訟程序的起始環(huán)節(jié)，也是重要的環(huán)節(jié)，關系到整個刑事訴訟的進程和結果，所以，對偵查活動的監(jiān)督也顯得尤為重要。目前我國的偵查活動存在著強制措施適用自由裁量權過大、犯罪嫌疑人在偵查階段權利保障不利等問題。在此次刑事訴訟法的修改中，如何完善對偵查活動的監(jiān)督成為社會關注的焦點問題。

　　依據現行刑事訴訟法，偵查監(jiān)督所依據的方式主要是通過審查批捕、審查起訴、接受公民對于偵查機關侵犯其訴訟權利或者人身侮辱行為的控告等進行。監(jiān)督方法是發(fā)出糾正違法通知書或者提出糾正違法的意見。這樣的規(guī)定存在著監(jiān)督方式不力，監(jiān)督效力有限等問題。

　　我國目前規(guī)定，檢察院可以對偵查活動進行監(jiān)督，但這一監(jiān)督目前有三個問題。一是檢察院并不參與具體案件的偵查，對偵查活動的實際情況不了解。如審查批捕和審查起訴，這兩種方式都是審查公安機關移送的書面材料，如果偵查階段有違法情況，僅看書面材料難以發(fā)現問題；二是從我國目前的情況看，實踐中有些案件，檢察院在審查起訴時發(fā)現證據不足，也只好硬著頭皮把案子訴下去；三是面對偵查工作的一些問題，檢察院不愿真刀真槍地對公安機關進行監(jiān)督。檢察機關不能夠直接領導或者引導偵查機關的刑事偵查工作，監(jiān)督方法大都是事后監(jiān)督，缺乏事前和事中監(jiān)督。而且發(fā)通知和提意見的方式在監(jiān)督效力上顯得有些無力。此外，檢察機關對于自行偵查案件的監(jiān)督也一直是個薄弱環(huán)節(jié)。因此，要重點強化檢察院監(jiān)督權。

　　我國刑事訴訟是以偵查為中心，因此，加強對偵查活動的監(jiān)督就顯得十分必要。對偵查活動進行監(jiān)督，要從目前立法層面上的靜態(tài)、事后、單面監(jiān)督入手，將偵查監(jiān)督改造成動態(tài)的、同步的、全面的監(jiān)督。偵查監(jiān)督應從立案階段開始，法律應明確要求公安機關接到立案材料和受理案件時應進行登記并同時抄報檢察機關，明確規(guī)定立案期限，人民檢察院對公安機關立案活動、立案決定、不立案決定和超期限等方面進行監(jiān)督檢察；不僅監(jiān)督公安機關的偵查行為，也要監(jiān)督強制措施情況；不僅監(jiān)督言辭證詞的收集，也要監(jiān)督實物證據的收集；不僅監(jiān)督偵查行為是否符合法定條件程序，也要監(jiān)督偵查期限是否得到嚴格遵守。

　　要強化檢察院對偵查活動的監(jiān)督，增加監(jiān)督方式，比如犯罪嫌疑人認為偵查機關實施的搜查、扣押有錯誤時，可以申請檢察院進行審查。同時，強化犯罪嫌疑人的監(jiān)督。在其他國家，犯罪嫌疑人對偵查機關的監(jiān)督是一項重要的監(jiān)督，這也是最有力的監(jiān)督。因為犯罪嫌疑人與案件存在著最緊密的關系，與自身利益的牽涉最多，因此監(jiān)督力度也最大。而我國目前犯罪嫌疑人很難對偵查機關進行監(jiān)督。因此，在強化檢察機關的監(jiān)督的同時還應強化犯罪嫌疑人的監(jiān)督。

　　總之，此次刑訴法的修改，對于公安工作既提出了挑戰(zhàn),也是一個契機，對公安執(zhí)法提出了更高要求。如何把握這一契機,進一步規(guī)范公安刑事執(zhí)法工作,已經成為公安戰(zhàn)線面臨的重要課題。各地公安機關要根據修改后的刑事訴訟法提出的新要求，繼續(xù)大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設，加大教育培訓力度，完善執(zhí)法質量考評和監(jiān)督機制，堅持既嚴格、公正、規(guī)范，又理性、平和、文明執(zhí)法，不斷提升執(zhí)法能力和水平，在辦案理念上要進一步轉變，更好地保護人民群眾合法權益。

　　作者簡介：

　　王先琳? 男 、《警察實戰(zhàn)訓練研究》主編、高級記者，中國國際文藝家協(xié)會作家分會會員 、中國企業(yè)文化促進會會員、中國亞太經濟發(fā)展研究中心高級研究員，發(fā)表文學、新聞和公安法學各類論文4000多篇，500多萬字，著有《品績力就是生產力》、《企業(yè)教練模式》、《民警瞬間擊斃戰(zhàn)術的運用與案例剖析》、《管理的學問》等6本專著，數十部作品獲國家級獎勵。

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