政府應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略

　　今年7月21日，北京突如其來的暴雨造成37人死亡、190萬人受災(zāi)、近百億元的經(jīng)濟損失，媒體的視線都集中到政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)上。其實，早在SARS事件之后，突發(fā)事件的應(yīng)急管理就成為了中國各級政府特別關(guān)注的話題，應(yīng)急管理體系建設(shè)也逐步完善。而將標(biāo)準(zhǔn)化理念引入應(yīng)急管理卻是我國近幾年才開展的嘗試，旨在讓應(yīng)急管理更加有序、高效，究竟如何推進(jìn)這項工作尚處于探索當(dāng)中。在眾多的宣傳教育方式中，培訓(xùn)效果往往較好，筆者將從培訓(xùn)開始探究把標(biāo)準(zhǔn)化理念引入到應(yīng)急管理的策略方法。

　　標(biāo)準(zhǔn)化在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用

　　簡而言之，標(biāo)準(zhǔn)化是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動，這種共同使用和重復(fù)使用的條款就是標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化的目的在于獲得最佳秩序和最好效果。

　　最初的標(biāo)準(zhǔn)化由18世紀(jì)60年代開始的機器大生產(chǎn)推動。產(chǎn)業(yè)革命在技術(shù)上的突破，使成規(guī)模的機器生產(chǎn)代替了以體力為主的手工業(yè)生產(chǎn)，由此產(chǎn)生了對產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)格和檢驗方法等的技術(shù)規(guī)定?？梢姡瑯?biāo)準(zhǔn)化的初衷是為了技術(shù)的統(tǒng)一，以達(dá)到提高質(zhì)量、節(jié)約原料和降低成本的目的，主要集中在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，對象是工業(yè)產(chǎn)品。

　　管理作為人類最重要的一項活動，廣泛地存在于現(xiàn)實的社會生活之中，也產(chǎn)生了對標(biāo)準(zhǔn)化的需求。1911年美國人泰勒發(fā)表《科學(xué)管理原理》標(biāo)志著標(biāo)準(zhǔn)化邁入科學(xué)管理領(lǐng)域。標(biāo)準(zhǔn)化的引入使協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、調(diào)動個體積極性，從而實現(xiàn)組織目標(biāo)的效率不斷提高。質(zhì)量管理、環(huán)境管理、職工安全健康管理等一系列管理標(biāo)準(zhǔn)相繼出現(xiàn)，推動了標(biāo)準(zhǔn)化涉足范圍的進(jìn)一步擴大。

　　政府管理的目標(biāo)、范圍和對象都比較復(fù)雜，但隨著標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的不斷拓展，政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化也成為目前標(biāo)準(zhǔn)化的重要發(fā)展方向。標(biāo)準(zhǔn)化的推廣，必然選擇需求最強烈的分支領(lǐng)域作為突破口，而應(yīng)急管理就具備這樣的特征。應(yīng)急管理是指在應(yīng)對自然災(zāi)害、突發(fā)性生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等的過程中，為了降低其危害，通過有效集成社會各方面的相關(guān)資源，所進(jìn)行的相關(guān)控制和處理等活動。顧名思義，應(yīng)急管理所要應(yīng)對的突發(fā)事件發(fā)生突然，短時間內(nèi)可能引起“多米諾骨牌”式的連鎖效應(yīng)，且事件本身的規(guī)律難尋。因此，應(yīng)急管理的目標(biāo)也與一般政府管理目標(biāo)寬泛、抽象不同，明確強調(diào)目標(biāo)是為了消除公共突發(fā)事件帶來的危機，并將危害和損失盡可能控制在最小范圍，還必須克服各應(yīng)急相關(guān)方從部門利益出發(fā)各行其是的行為。這就需要一種行之有效的科學(xué)方法來規(guī)范，使應(yīng)急管理急而不亂、危卻可控。標(biāo)準(zhǔn)化的理念正迎合了這樣的需求，應(yīng)急管理成了標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)軍政府管理的排頭兵。

　　應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的總體思路是上級管理部門制定應(yīng)急法律法規(guī)、出臺應(yīng)急預(yù)案，下級部門按照上級部門的規(guī)定，制定出臺結(jié)合自身情況的應(yīng)急預(yù)案、實施細(xì)則等標(biāo)準(zhǔn)文本，將應(yīng)急指揮、應(yīng)急流程、應(yīng)急力量、裝備和信息等要素規(guī)范化，并嚴(yán)格按照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，實現(xiàn)對應(yīng)急管理全過程的有效管理。其中，落實權(quán)責(zé)分工合作，實現(xiàn)有效管理是根本目的；管理的對象是應(yīng)急管理過程中發(fā)揮作用的一系列要素；管理的方式則是通過應(yīng)急預(yù)案等標(biāo)準(zhǔn)文本對過程和結(jié)果進(jìn)行控制，按照標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行操作，并將標(biāo)準(zhǔn)文本作為檢驗效果的指標(biāo)。如在應(yīng)對臺風(fēng)的應(yīng)急管理中，各級政府根據(jù)上級要求和實際情況制定防臺風(fēng)專項應(yīng)急預(yù)案，規(guī)定應(yīng)急指揮部的分工和工作程序，根據(jù)藍(lán)黃橙紅四級臺風(fēng)預(yù)警等級啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)、配備相應(yīng)的人力物力，規(guī)定信息收集的種類、數(shù)量和發(fā)布方式、時限等。相關(guān)責(zé)任單位按照預(yù)案要求操作執(zhí)行，確保預(yù)警、處置和善后各個環(huán)節(jié)有規(guī)可循、有章可依。

　　應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的開展

　　在探討應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略前，首先應(yīng)當(dāng)分析清楚應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)不同于一般公共管理類培訓(xùn)的特點。應(yīng)急管理要求人們在很短時間內(nèi)作出正確的處置，這就要求決策和處置過程必須熟練，清楚知道每個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)做的工作。相對應(yīng)培訓(xùn)的要求也很明確：就是教會學(xué)員在應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)中應(yīng)該怎么做。而標(biāo)準(zhǔn)本身就是作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)來指導(dǎo)實踐的，有了標(biāo)準(zhǔn)，操作就更加有的放矢，應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的工作更有依據(jù)。因此，應(yīng)急管理和標(biāo)準(zhǔn)化是內(nèi)在契合的，對培訓(xùn)的要求也是指向統(tǒng)一的：讓學(xué)習(xí)者學(xué)會用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行應(yīng)急管理的方法技巧。這也是應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)不同于以知識授受為核心的一般公共管理類培訓(xùn)的突出特點，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)策略都圍繞著實踐性、操作性的特點展開。

　　首先，培訓(xùn)目標(biāo)是應(yīng)急處置能力的建設(shè)。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的假設(shè)是“學(xué)以致用”，期望培訓(xùn)的成果直接運用到工作當(dāng)中，在這方面能力培養(yǎng)比知識學(xué)習(xí)更具優(yōu)勢。一般而言，知識的學(xué)習(xí)需要經(jīng)歷從學(xué)習(xí)環(huán)境向工作環(huán)境的遷移，遷移效果取決于兩種環(huán)境的聯(lián)系程度。而能力本身就是在真實環(huán)境或者模擬真實環(huán)境中培養(yǎng)和運用的，不需要遷移的中介環(huán)節(jié)，因此更為高效。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)要立足于國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生命財產(chǎn)安全大局，重在培養(yǎng)學(xué)員應(yīng)對突發(fā)事件和駕馭復(fù)雜局面的能力。應(yīng)根據(jù)應(yīng)急管理的環(huán)節(jié)充分展開，教會學(xué)員如何準(zhǔn)備、如何處置應(yīng)急事件、如何善后處理或災(zāi)后重建等，將能力建設(shè)貫穿到培訓(xùn)的各個方面。

　　其次，培訓(xùn)應(yīng)充分調(diào)研受訓(xùn)者的需求。成人培訓(xùn)與學(xué)校教育最大的不同在于并不強調(diào)知識學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性，而是以學(xué)員的實際需求作為課程開發(fā)的出發(fā)點和評價培訓(xùn)質(zhì)量的落腳點。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)對象是所在部門要應(yīng)對自然災(zāi)害、突發(fā)性生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的領(lǐng)導(dǎo)干部，要保證培訓(xùn)質(zhì)量必須要做好針對其需求的調(diào)研。從標(biāo)準(zhǔn)化的角度而言，標(biāo)準(zhǔn)化自身是一個不斷完善和不斷拓展領(lǐng)域的過程，政府部門對標(biāo)準(zhǔn)化的理解和認(rèn)識也會日趨深入，需求也隨之不斷變化。因此，以標(biāo)準(zhǔn)化為內(nèi)容的培訓(xùn)也不是一勞永逸，要緊跟標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展前沿，滿足標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用和推廣的需要。從應(yīng)急管理的角度而言，不同層級、不同部門在應(yīng)對突發(fā)事件當(dāng)中承擔(dān)的職責(zé)不同，相應(yīng)的能力需求也會有所不同，不能一概而論。如應(yīng)急辦發(fā)揮聯(lián)絡(luò)樞紐職能，應(yīng)滿足溝通協(xié)調(diào)能力需求；公安、環(huán)保、地震等部門負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，則應(yīng)滿足應(yīng)急處置能力需求。

　　再次，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案開發(fā)的課程是培訓(xùn)的主要內(nèi)容。解決了為什么培訓(xùn)、培訓(xùn)誰的問題之后，接下來就要解決培訓(xùn)什么的問題。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)是要從事應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會運用標(biāo)準(zhǔn)處置突發(fā)事件，標(biāo)準(zhǔn)本身自然處于核心位置，培訓(xùn)的內(nèi)容正是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)展開的。簡而言之，應(yīng)急預(yù)案就是處置突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)有關(guān)的應(yīng)急預(yù)案開發(fā)有針對性的課程內(nèi)容。課程既要突出應(yīng)急預(yù)案對實踐的指導(dǎo)價值，也要照顧教學(xué)研究的需要；既要體現(xiàn)針對性，也要具備案例價值，保證學(xué)習(xí)的最佳效果。

　　最后，模擬演練是有效的教學(xué)方法。模擬演練更為直觀，能極大調(diào)動學(xué)員的參與、鍛煉應(yīng)急響應(yīng)能力，被證實是比傳統(tǒng)單純講授更為有效的辦法，能將處于文件層面的預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)落實到實踐當(dāng)中。如在抗震救災(zāi)模擬演練中，首先設(shè)置某地發(fā)生破壞性地震的模擬場景，讓學(xué)員馬上進(jìn)入危機狀態(tài)，然后給定地震的災(zāi)情、處置任務(wù)及完成任務(wù)的時限，分配給每個學(xué)員具體的行政指揮中心人員角色，承擔(dān)指揮、通信、救援和善后等應(yīng)急職責(zé)。這樣，整個培訓(xùn)班次的學(xué)員就組成了一個應(yīng)急管理指揮中心，面對災(zāi)情，要在一定情景中運用標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行危機決策與協(xié)調(diào)。演練的過程與最后的決策成果由教師來評判并討論。模擬演練的培訓(xùn)方法對學(xué)員以往的知識與經(jīng)驗構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)，既要求學(xué)員全員主動參與，更要求學(xué)員將標(biāo)準(zhǔn)文本運用于實際的能力，把各種專業(yè)知識與技能融會貫通，快速應(yīng)對危機。

　　總體而言，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)充分滿足了應(yīng)急管理和標(biāo)準(zhǔn)化本身的特征、要求，將標(biāo)準(zhǔn)化和操作性緊密結(jié)合起來，落實到培訓(xùn)需求調(diào)研、課程設(shè)計、教學(xué)方法等每個環(huán)節(jié)中。作為政府公共管理的重要內(nèi)容之一，對應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的探索將對標(biāo)準(zhǔn)化理念在公共管理中的實踐運用產(chǎn)生積極效果，有利于政府管理標(biāo)準(zhǔn)化的持續(xù)推進(jìn)。

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