用法律為無人機(jī)“導(dǎo)航”

????????警用裝備網(wǎng)訊：?3月28日，經(jīng)浙江省十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過，《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》正式出臺(tái)。

　　此前，無人機(jī)管理規(guī)章制度多由政府部門出臺(tái)。浙江這一規(guī)定，是全國(guó)首部規(guī)范無人駕駛航空器保障公共安全的地方性法規(guī)。江蘇省人大常委會(huì)也在2018-2022年立法規(guī)劃中，將小型無人駕駛航空器安全管理?xiàng)l例作為立法調(diào)研項(xiàng)目?！皝y飛”的民用無人機(jī)，如何飛向有法律導(dǎo)航的正軌呢？

　　無人機(jī)“黑飛”威脅公共安全

　　中國(guó)是民用無人機(jī)生產(chǎn)和使用大國(guó)，“黑飛”問題卻隨之而來。廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院人文與傳播學(xué)院講師黃曉麗開設(shè)有一門無人機(jī)航拍課，對(duì)無人機(jī)操作行業(yè)十分熟悉。在她看來，當(dāng)前“黑飛”情況普遍存在，無人機(jī)失控等帶來的安全隱患不容小視。“最近其他班一個(gè)學(xué)生航拍立交橋時(shí)，無人機(jī)撞橋后掉進(jìn)了綠化帶——如果砸到正在行駛車輛擋風(fēng)玻璃上呢？”

　　這并非杞人憂天。去年5月9日，一名1歲多的幼童在北京市朝陽區(qū)某廣場(chǎng)玩耍時(shí)被一架四軸無人機(jī)砸中，面部傷勢(shì)較為嚴(yán)重。無人機(jī)操作者也是一名兒童，年僅14歲。

　　“飛手”準(zhǔn)入門檻低，讓“黑飛”可能影響更大范圍的公共安全。如2017年4月20日晚，南京祿口機(jī)場(chǎng)一架無人機(jī)闖入機(jī)場(chǎng)，影響14個(gè)航班，損失達(dá)數(shù)十萬元。當(dāng)年4月14日至30日，成都雙流機(jī)場(chǎng)接連發(fā)生9次無人機(jī)擾航事件，造成135個(gè)航班備降、數(shù)百個(gè)航班延誤、數(shù)萬旅客出行受阻滯留機(jī)場(chǎng)。

　　大型活動(dòng)中“黑飛”也頻頻現(xiàn)身。今年大年初一傍晚，警方就在秦淮燈會(huì)燈展區(qū)連續(xù)查獲違規(guī)飛行無人機(jī)人員4人?！昂芏嗟胤绞遣恍枰脚牡?，多數(shù)年輕人就是為了‘酷炫’一把而已?！秉S曉麗說，不少“飛手”法律和安全意識(shí)不高，現(xiàn)有管理規(guī)定落地也很成問題：“例如多少人叫人員密集區(qū)？規(guī)定很模糊。有時(shí)不是沒人管，不同的地方有不同部門在管，但大多數(shù)部門都搞不清楚自己怎么管?！?/p>

　　南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院航空法與空間法研究所所長(zhǎng)欒爽教授坦言，當(dāng)前無人機(jī)同時(shí)存在民航部門、軍方、企業(yè)等多個(gè)監(jiān)管平臺(tái)，權(quán)責(zé)并不明晰。公安部現(xiàn)代警務(wù)改革研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、江蘇省公共安全研究院執(zhí)行院長(zhǎng)殷建國(guó)也認(rèn)為，當(dāng)前無人機(jī)管理的法律法規(guī)不完善，監(jiān)管體系建設(shè)滯后，“無人機(jī)監(jiān)管涉及民航、軍隊(duì)、市場(chǎng)、公安、工信等20多個(gè)主管單位，協(xié)調(diào)難度大。生產(chǎn)、銷售和使用等基礎(chǔ)信息傳遞不暢通，也難以推動(dòng)源頭治理?！?/p>

　　“亂飛”的無人機(jī)如何納入法治“圍欄”

　　有鑒于相關(guān)領(lǐng)域亂相，各地各部門紛紛在這一全新領(lǐng)域出臺(tái)管理辦法，試圖織密法治“圍欄”。

　　中國(guó)民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局運(yùn)輸處負(fù)責(zé)人介紹，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工信部等部門對(duì)無人機(jī)制造出臺(tái)了一些標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)意見；在監(jiān)管環(huán)節(jié)，2017年7月，東部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、省公安廳、中國(guó)民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)無人機(jī)等升空物體管理維護(hù)公共安全的通告》。中國(guó)民航局曾根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，以咨詢通告和規(guī)范性文件方式頒布一系列關(guān)于無人機(jī)管理方面的規(guī)定；在技術(shù)手段上，民航局有關(guān)于無人機(jī)運(yùn)行方面的一些標(biāo)準(zhǔn)，也推廣了電子圍欄等技術(shù)手段。

　　目前，中國(guó)民航局和國(guó)家空管委正制定《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，各地政府部門也有相關(guān)嘗試。如2017年7月，無錫市政府發(fā)布《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》，這是全國(guó)首個(gè)規(guī)范民用無人機(jī)安全管理的地方政府規(guī)章。今年3月，《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》也開始施行。

　　對(duì)無人機(jī)的管理規(guī)定還散見于相關(guān)法律法規(guī)中。如2017年7月起施行的《江蘇省民用航空條例》規(guī)定，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)禁止放飛影響飛行安全的無人機(jī)等；有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)民用無人機(jī)等“低慢小”飛行器的升空、飛行等活動(dòng)的監(jiān)督管理等。

　　浙江此次立法由省人大常委會(huì)會(huì)議通過，法律效力等級(jí)更高。不過在欒爽看來，與美國(guó)、歐盟等相比，我國(guó)無人機(jī)立法總體缺乏清晰頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各地各部門立法思想差異較大，“例如我認(rèn)為浙江此次立法偏嚴(yán)厲，而深圳的管理辦法較為適合無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國(guó)外無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不如我國(guó)，但立法上有值得借鑒之處。”

　　同時(shí)，我國(guó)無人機(jī)立法與現(xiàn)實(shí)結(jié)合滯后。殷建國(guó)舉例說，當(dāng)前各地都已明確劃分了無人機(jī)的禁飛區(qū)域，且按現(xiàn)行規(guī)定，民用無人機(jī)使用涉及手續(xù)較多，內(nèi)容繁雜，個(gè)人申請(qǐng)者一般難以達(dá)到準(zhǔn)許條件，一定程度上影響了我國(guó)民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。欒爽認(rèn)為，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)作為新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展需要更好法治環(huán)境，并根據(jù)實(shí)際適時(shí)調(diào)整，“比如美國(guó)起初認(rèn)為民用無人機(jī)蘊(yùn)含不安全因素，但嚴(yán)管之下市場(chǎng)都快被搶光了，對(duì)商用無人機(jī)就從嚴(yán)加限制走向了逐步開放。”

　　寬還是嚴(yán)？立法需找到平衡點(diǎn)

　　在暫無頂層設(shè)計(jì)的背景下，立法還需各自探索。圍繞江蘇省情，怎樣的無人機(jī)立法更合適呢？

　　“我認(rèn)為，公共安全始終是第一位的?！秉S曉麗以無人機(jī)愛好者航拍這一領(lǐng)域?yàn)槔f，通常越是專業(yè)的機(jī)構(gòu)越謹(jǐn)慎，更傾向于通過合法程序提出申請(qǐng)，但面廣量大的輕型無人機(jī)“飛手”管理難度很大，應(yīng)當(dāng)實(shí)施分層分類管理。殷建國(guó)也建議，江蘇應(yīng)盡快出臺(tái)法規(guī)，對(duì)民用無人機(jī)進(jìn)行分類管理，規(guī)范駕駛員管理，制定明確的運(yùn)行規(guī)則。欒爽除了贊同分級(jí)分類管理外，還建議應(yīng)學(xué)習(xí)類似美國(guó)聯(lián)邦航空局統(tǒng)一管理民用無人機(jī)的方式，在立法中明確監(jiān)管主體，把這一新興業(yè)態(tài)管得更好。

　　記者了解到，從技術(shù)角度說，嚴(yán)管民用無人機(jī)難度和成本并不高?！暗珰w根結(jié)底，還是市場(chǎng)和公共安全之間的權(quán)衡問題”。黃曉麗坦言。

　　找到平衡點(diǎn)亦是欒爽的觀點(diǎn)。她表示，技術(shù)角度能做到“一刀切”，但嚴(yán)厲管控對(duì)正蓬勃興起的無人機(jī)行業(yè)，尤其是我省無人機(jī)行業(yè)并非好事，也與江蘇大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的政策目標(biāo)不符。她認(rèn)為，認(rèn)真執(zhí)行民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定，分層分類管控危險(xiǎn)性較高的無人機(jī)，已經(jīng)能夠較好地從源頭管好“黑飛”問題。要把該管的管起來，該放的放給市場(chǎng)?！氨热缯憬o人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)，既可起到行業(yè)自律作用，又可協(xié)調(diào)整合無人機(jī)企業(yè)和政府部門意見觀點(diǎn)，制定更有執(zhí)行力的規(guī)則，這值得江蘇借鑒學(xué)習(xí)”

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